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宪法保障全过程人民民主

全过程人民民主是理念、制度和实践三个维度的统一体。发展全过程人民民主即是理念更新、制度完善和实践创新共同推进的动态过程。在坚持和强调依宪治国背景下,全过程人民民主的发展与宪法的全面实施存在着辩证的关联关系。发展全过程人民民主这一命题的提出,具有十分重要的宪制意义,需要在学理上予以解析和把握:一是全过程人民民主的核心理念和基本制度都已实现宪法化;二是宪法的根本法地位决定了全过程人民民主的发展不能脱离已经宪法化的理念指引和制度约束;三是我国宪法体制将在全过程人民民主的发展过程中进一步定型化和完善,从而促进宪法的全面实施。

全过程人民民主的宪法化

宪法作为以人的生存和发展为目的而组织共同体的规则,是人类社会治理迈入理性化、规范化状态的标志。宪法的内容表征了这个共同体的存在方式与状态。选择何种价值作为共同体的目标、以何种规则表达和建构相应类型的社会制度,进而展示共同体的生存和发展状态,取决于共同体自身的决断。换言之,通过宪法表达一个共同体对于国家治理的理想期待,并建构保障国家治理的规范约束,成为现代国家治理的基本选择。民主是全人类的共同价值,是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。正是基于此种价值选择,民主成为中国国家治理的基本方式,成为社会主义中国的基本存在方式。中国共产党领导中国人民制定的宪法,通过一系列根本法规范表达了适合中国国情的全过程人民民主理念,建构了满足中国需要的全过程人民民主制度框架,实现了全过程人民民主的宪法化。

全过程人民民主的宪法化包括理念和制度两个基本维度。在理念上,全过程人民民主首先是人民的民主,即人民具有民主的主体地位,区别于只有少数人享有主体地位的民主。其次是全过程的民主,即人民的主体地位在实施民主治理的各个领域、在民主过程的各个环节得到展现。具体到宪法表达上,例如,宪法序言确认了中国共产党领导中国人民取得新民主主义革命的伟大胜利,并使中国人民成为国家主人、掌握国家权力,建立中华人民共和国的历史事实;宪法总纲第1条明确我国是人民民主专政的社会主义国家;宪法总纲第2条规定了中华人民共和国的一切权力属于人民;宪法第33条规定了国家尊重和保障人权。通过这些宪法规范,全过程人民民主的理念在根本法中得到确认。作为理念的全过程人民民主需要体系化的制度予以实施。在制度上,宪法在建构政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、生态文明制度等国家各项制度时,都为全过程人民民主理念的实现提供了制度化的手段。例如,宪法总纲第2条明确了人民行使权力的制度实现形式,一是人民代表大会制度,二是通过法律规定的其他途径和方式,由此建构起了逻辑完整的制度架构;宪法总纲第1条明确了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,由此为全过程人民民主提供了坚强的政治保障;宪法序言还确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。通过这些制度建构,全过程人民民主的理念得以规范化、制度化。

全过程人民民主宪法化的意义在于全过程人民民主具备了根本法的权威,成为一切宪法主体的行为指南,具有了长期稳定性。由于宪法本身具有抽象性、原则性,因而宪法对于全过程人民民主的理念吸纳和制度建构属于一种框架性秩序,还需要通过法律法规的具体化而充实。

宪法规范全过程人民民主的发展

发展全过程人民民主意味着理念的不断更新、制度的不断完善和实践的不断创新,使得全过程人民民主处于一种动态的变化过程之中。要使这一动态过程保持发展性,成为一项正向的运动,就要保证这一动态过程不偏离其基本理念、制度框架和实践边界。这就需要一套权威的规范体系予以指引和约束。由于全过程人民民主的理念和制度都已在具有最高法律效力的宪法中得到确认和建构,因而宪法便可对全过程人民民主的发展起到规范作用。

宪法规范全过程人民民主的发展,意味着,全过程人民民主的发展不能违背宪法确认的基本理念,不能突破宪法建构的基本制度。例如,发展全过程人民民主不能违反宪法确认的人民民主专政的社会主义国家性质,不能背离一切权力属于人民的基本原则,不能破坏中国共产党的领导这一中国特色社会主义最本质的特征,不能偏离人民代表大会制度作为根本政治制度的地位。通过宪法的规范作用,能够坚持全过程人民民主的真实理念,避免错误实践的出现。此外,宪法规范全过程人民民主的发展并不只是观念上的,更重要的是有宪法监督制度作为保障措施。宪法之最高法律效力的实现需要保障宪法实施的监督制度。随着我国宪法实施的不断持续和深化,宪法监督制度将得到加强,并对全过程人民民主的发展发挥有力的规范和保障作用。

全过程人民民主的发展推动宪法全面实施

受到宪法规范的全过程人民民主的发展,即是在不偏离宪法已经确立的制度框架之下所开展的实践创新、制度完善和理念更新。由于宪法为全过程人民民主奠定的制度是一种框架性秩序,因而发展全过程人民民主将会进一步推动宪法制度框架的具体化,使宪法确立的相关制度更加完善,从而发挥出推动宪法全面实施的作用。

发展全过程人民民主首先将推动宪法相关制度的实施和完善。发展全过程人民民主,首先要坚持中国共产党的领导。党的十八大以来,党内法规的建设更加体系化、实施更加全面,党领导国家、社会的制度也逐渐完善,这将有利于宪法上党的领导规范的实施。发展全过程人民民主,其次要坚持和完善人民代表大会制度这一重要制度载体。近年来,与人民代表大会制度相关的制度规范,如《全国人民代表大会议事规则》等法律的修订,有力推动了人民代表大会制度的完善,全国和地方各级人民代表大会作为人民行使国家权力的平台更加成熟。发展全过程人民民主,还要坚持和完善其他重要的宪法制度。例如,近来,《村民委员会组织法》等涉及基层自治的法律也进行了修改,推动了基层自治制度的完善和发展。通过相关法律法规修订,发展全过程人民民主,促进了我国宪法相关制度的全面实施。

发展全过程人民民主还将推动整个宪法体制的实施和完善。从国家权力的配置角度看,全过程人民民主的发展贯穿于国家权力运行的各个环节。立法、执法、司法等各个环节中都有保证人民的民主主体地位的各项制度,如立法参与、执法参与、司法参与等各项参与制度,人民的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利在这些制度中得以实现和保障。发展全过程人民民主也意味着,宪法体制运行各环节中体现人民民主主体地位的各项制度会进一步完善。

传统的观念认为,宪法全面实施就是将既有的宪法文本全部实施并转化为实际的生活秩序。但此种观念忽视了宪法本身所具有的简洁性、抽象性特征,以及我国宪法与改革的辩证关系。实际上,宪法实施都不是单向地将既有制度规范直接变为社会现实的过程,而是制度规范指引现实发展、现实发展填充制度规范内涵的双向过程。总之,从宪法学的视角看,发展全过程人民民主这一命题的提出具有重要的宪法意义,对于宪法制度的实施和完善具有重要推动作用。反过来说,宪法又为全过程人民民主的发展提供了理念和制度约束,起到了根本法应有的规范作用。